北京市非机动车管理条例(草案)说明

关于《北京市非机动车管理条例(草案)》的说明

北京市人民政府法制办公室主任 李富莹

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市人民政府的委托，现就提请本次会议审议的《北京市非机动车管理条例(草案)》作如下说明：

　　一、立法背景

　　随着经济社会快速发展,本市非机动车特别是电动自行车和租赁自行车数量增长迅猛，但相应的管理制度滞后，与此相关的交通秩序和交通安全问题日益突出：

　　(一)生产、销售源头管理乏力，不少超标电动自行车流入社会。本市电动自行车绝大部分由外地生产流入，本市对生产环节无法有效监管，销售环节又存在监管职责不清、监管措施权威性不够等问题，导致源头管理不力，不少不符合国家标准的电动自行车流入社会。据有关行业协会统计，本市超标电动自行车已达300多万辆，占到电动自行车总数的80%。这些车辆速度快、重量大、制动性能不稳定，严重危害道路交通安全。

　　(二)共享单车发展迅速，相应基础设施建设和管理规范滞后。据不完全统计，本市共享单车投放数量已达220多万辆，共享单车的飞速发展给市民带来便利的同时，也给非机动车道路和停放设施的使用带来冲击，现有道路和停放设施不能完全满足以共享单车为主的非机动车通行、停放需求;加之，共享单车运营企业主体责任不明确，非机动车停车管理制度滞后以及违法处罚手段不力等问题，以共享单车为主的非机动车乱停乱放、无序发展挤占公共资源等问题突出。

　　(三)现有法律法规有关非机动车违法行为的规定不完善，管理依据不足。例如，针对自平衡车、独轮车等上路使用，拼装、改装非机动车，伪造、变造非机动车牌证等危害交通安全的行为，以及非机动车停放规范和禁止停放区域等，均缺乏明确规定。

　　鉴于此，有必要通过地方立法建立健全对非机动车的管理制度，保障道路交通安全、有序，维护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　二、立法工作情况

　　非机动车管理立法原为2017年市政府立法工作计划中力争完成的规章项目。由于所涉法律关系复杂、利益群体较多、各方诉求多元，审查过程中，市委研究决定将其上升为地方性法规项目。2017年12月7日，市人大常委会主任会议审议通过了《北京市非机动车管理条例》的立项申请。

　　市政府在立法过程中，主要做了以下工作：一是经过两年多的调研起草、专题论证和修改完善，形成《北京市非机动车管理条例(草案送审稿)》(以下简称送审稿)。二是就送审稿征求市政府所有部门、16个区政府、有关行业协会和社会公众的意见。其中，社会公众意见2271条，支持政府对非机动车加强管理的占意见总数的98%，意见主要集中于：完善非机动车通行和处罚规定，规范独轮车、自平衡车等上路现象，妥善处置超标电动自行车，提升非机动车路权保障，规范共享单车和快递、外卖等车辆，加强动力三轮、四轮车管理等方面。三是实地考察上海、武汉、福州等多地非机动立法及执行情况;就共享单车管理问题召开企业座谈会，并到金融街街道、崇外街道等地实地调研。四是召开市政府立法工作法律专家委员会专家工作组会议，就立法的基本制度设计和主要内容进行法律审核，听取专家意见。五是就目录管理、登记制度、残疾人机动轮椅车管理、动力三四轮车销售环节的执法主体等重点问题反复协调、会商。3月4日，陈吉宁市长召开市政府专题会专门就上述问题听取意见，并提出具体处理意见。六是根据市政府专题会议精神，就快递、外卖等行业用车的管理问题，组织市商务、邮政、交通、公安机关交通管理等部门专题研判，提出解决方案。

　　市政府综合各方面意见，修改形成了今天提请市人大常委会会议审议的《北京市非机动车管理条例(草案)》(以下简称草案)。草案已经2018年3月21日第5次市政府常务会审议通过。

　　在草案的论证、调研、起草、审查等过程中，市人大常委会法制办、内司办全程给予了指导。

　　三、立法思路和主要内容

　　(一)立法思路

　　一是对电动自行车实施全环节管理。立足电动自行车问题产生根源，针对本市电动自行车外地生产、本市销售使用的实际情况，重点加强对车辆销售、登记、使用环节的管理。二是强化非机动车路权保障，鼓励绿色出行。对非机动车政策发展定位做出规定，明确鼓励自行车出行的政策导向，规定政府、部门及有关社会主体在规划、建设非机动车通行、停放设施和完善自行车租赁服务体系方面的具体职责。三是营造多方共治的治理格局。草案在明晰政府各部门监管职责的基础上，规定了非机动车生产、销售、运营、使用单位的企业主体责任，非机动车行业协会的行业自律责任和市民依法购买、使用的责任，体现社会共治理念。

　　(二)主要内容

　　草案共七章49条，主要内容包括以下六个方面：

　　1.明确适用范围。一是明确本市行政区域内非机动车的生产、销售、登记、通行、停放以及相关管理活动适用本条例(第2条第1款);同时列举了非机动车种类，包括自行车、人力三轮车、畜力车以及电动自行车等法律法规规章规定的非机动车(第2条第2款)。二是明确滑板车、独轮车、自平衡车等属于滑行工具，不得上道路使用(第2条第3款)。三是就社会普遍关注的动力驱动的三轮车、四轮车，明确其机动车的属性(第2条第4款)。

　　2.明确政府及其有关部门的职责。考虑到部门依法履职是加强非机动车管理的基础，草案逐一明确了规划国土、交通、工商、质监、公安机关交通管理、城市管理综合执法等部门就非机动车管理的具体职责(第3条1款)。

　　3.明确鼓励发展非机动车的公共交通政策。一是鼓励市民使用自行车出行，减少机动车使用(第6条第1款)。二是明确非机动车通行道路、停放设施等规划和建设的职责及要求(第6条第2款、第20条、第27至29条)。三是针对本市交通出行实际，明确鼓励企业开展自行车租赁经营(第6条第3款)。

　　4.建立电动自行车产品销售目录公示制度。一是为了便于市民购买、使用合标电动自行车，草案规定本市对符合国家标准的电动自行车实行产品销售目录公示，对目录内的电动自行车，市民可以放心购买(第10条)。二是要求销售企业公示销售车辆是否符合国家标准和是否列入本市公示目录，并向购买人承诺因不符合国家标准不能办理登记的，为购买人办理退换货(第11条第2、3款)。三是规定网络交易第三方平台对销售者实行实名登记，明确销售责任并采取措施确保通过平台销售的电动自行车符合国家标准(第11条第4、5款)。

　　5.完善非机动车登记、通行、停放秩序规定。一是明确依法应当登记的非机动车类型、登记材料要求和登记程序(第14至17条)。此外，为了方便市民办理登记，规定本市对公示目录内的电动自行车推行带牌销售，销售者销售电动自行车时可以当场为购买人办理登记(第18、19条)。二是完善非机动车通行规范，包括非机动车路面通行规则、自行车租赁经营企业安全管理责任(第22至26条);特别就实践中电动自行车使用二手电池引发火灾的情形，规定电动自行车禁止加装蓄电池或者改装、更换的蓄电池不符合国家标准;(第21条)。三是完善非机动车停放规则，对非机动车公共停车场的设置、管理做出具体规定(第30、31条)，明确停放要求和禁止停放的区域(第32条)。

　　6.对存量不符合国家标准的电动自行车实行过渡期政策。对草案实施前购买的不符合国家标准的电动自行车实行3年过渡期。过渡期内按规定申请悬挂临时标识可上路行驶，未悬挂标识的，公安机关交通管理部门予以收缴;过渡期满后，超标电动自行车不得上道路行驶(第48条)。

　　为了确保非机动车管理的各项制度和措施有效落实，草案针对相关行为规则设定了相应的行政强制措施和法律责任。

　　四、需要说明的问题

　　(一)关于超标电动自行车的全方位管控

　　超标电动自行车的管控是个难题，对此，草案从以下几个方面构建全方位管控体系：一是从目录公示、带牌销售、快速登记等方面鼓励、引导市民购买符合标准的电动自行车，挤压超标车的空间(第10、16、18条)。二是因销售不符合标准的电动自行车而造成无法登记的，要求销售者承担退换货责任(第11条第3款)。三是对销售不符合标准的电动自行车的，工商部门有权责令停止销售、没收违法销售的电动自行车、罚款、没收违法所得;情节严重的，可以吊销营业执照(第33条);对于已售出的不符合标准的电动自行车，工商部门可以责令销售者召回(第33条)。四是驾驶不符合标准的电动自行车上道路行驶的，公安机关交通管理部门可以收缴(第37条)。(二)关于残疾人机动轮椅车的管理

　　按照《道路交通安全法》的规定，残疾人机动轮椅车虽性质上属于机动车，但考虑到残疾人的特殊需要，对其按非机动车进行管理，这种制度设计体现了对残疾人的特殊照顾，相关管理仍按照现行法律法规和政策执行，草案未就其进行另外的规定，这样可以为下一步改进相关管理和服务留有空间。

　　(三)关于快递、外卖等特殊行业用车的管理

　　快递、外卖等行业用车情况比较复杂，既有电动自行车，也有摩托车和动力三轮、四轮车等机动车。一方面，公众关于快递、外卖等行业用车违反交通规则的批评比较强烈，立法有必要予以回应，另一方面对其管理既要考虑通行秩序和交通安全，又要兼顾市民需要和相关行业发展。

　　鉴于此，草案一方面授权市商务、交通、邮政、公安机关交通管理等部门根据行业发展特点和发展需求研究拟定快递、外卖等行业用车的管理措施(第47条第1款)，另一方面，针对社会反映比较强烈的有关快递、外卖等行业用车违反交通规则的突出问题，比如，逆行、闯灯、骑行通过人行横道、使用伪造或者变造的号牌、驾驶拼改装车辆等，有针对性地规定了罚款、约谈企业负责人、扣押、收缴违法车辆等处罚措施(第47条第2、3、4款)。

　　(四)关于动力三轮、四轮车的治理

　　动力三轮、四轮车性质上是机动车，应当按照机动车管理，本不属于草案的调整范围。但是，实践中，一方面公众容易将其管理与电动自行车管理相关联，关注度较高，对其违反交通管理反映强烈、批评较多，另一方面对未经许可擅自销售动力三轮、四轮车辆的执法主体，社会上存在认识分歧，一定程度上影响了执法。

　　因此，草案一方面明确动力三轮、四轮车辆作为机动车进行管理(第2条第4款)，另一方面以此次立法为契机，明确了销售环节的执法主体(第46条)。

　　草案已印送各位委员，请予审议。

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